王梦奎：新阶段的可持续发展

内容摘要：　诺登克兰茨在向瑞典等级会议代表散发的700页备忘录中，再次以《京报》作为例证。

诺登克兰茨在向瑞典等级会议代表散发的700页备忘录中，再次以《京报》作为例证。

乡政府在当事人对土地权属争议的主要事尚存分歧时，没有进行公开审理，只进行了部分调查，没有进行调解工作，法院认定程序违法，判决撤销行政裁决并重做。早在1992年，在没有上位法的情况下，福建程序规定创设了行政强制措施的执法程序，第29条规定了行政强制措施运用应符合六项条件，这些程序规定在行政纠纷中被有效遵守或适用了，具有时代进步意义。

在另一案件中，法院根据湖南程序规定第71条和112条规定，认为镇政府在重新作出处理决定之前，未依法履行立案复查，调查取证、公开审理、对证据质证、认证，听取利害关系人的陈述和申辩、组织调解、讨论决定等行政程序，径行作出的行政行为，程序明显违法，证据不足，依法应予撤销[36]。行政执法标志、证件及其使用办法依省人民政府规定。 三、地方行政程序法典化及实践的意义  （一）地方行政程序案件裁判和程序规范适用的总结   1、案件裁判对地方行政程序法实施状况的印证 截至2013年末，福建省共有30个行政诉讼案件涉及到福建程序规定。另一方面，案例也反映出各地各级法院有很大的事实认定权利和判断余地，甚至它们对何谓轻微瑕疵程序违反并没有统一的界定。属于重复处罚，违反了一事不再罚原则属于无效的行政处罚。

廖某诉湘潭市某镇人民政府不履行政府信息公开义务纠纷案，湘潭市雨湖区法院（2012）雨法行初字第58号。杨溪国诉龙海市公安局不履行法定职责案，龙海市法院（2001）龙行初字第036号。从1978年到2012年，整整34年，湛江与钢铁的‘马拉松式恋爱才修成正果，[14]所以，在国家发展和改革委员会没有正式核准湛江钢铁项目的情形下，湛江市为了吸引宝钢的投资，在2008年就已经迫不及待地开展了征地工作。

根据现行《宪法》第99条，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划是地方人大的重要职权之一。（2）为了激发地方政府发展经济的积极性，我国创造出分批次征地模式。此外，建设项目在获得审批或核准之前，项目申报人往往需要经过国土资源部门的用地预审批。为此，需要中央政府施加必要的控制。

[18]李建建：《中国城市土地市场结构研究》，经济科学出版社2004年版，第67页。由于按项目征地都有明确的项目作为基础，所以先征待用更多发生在分批次征地的场合。

但是，在政府与公众看来，该高铁项目的公益性是毋庸置疑的。为了实现与苏北的铁路联通，1995年扬州就委托中铁第四勘测设计院集团有限公司完成《新建铁路淮安至扬州线预可研报告》。[27]参见《国土资源部办公厅关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》（国土资厅发〔2013〕44号。从形式上看，为了防止征地权滥用，有效保护耕地，由国务院或省级人民政府掌握两审批权限有其合理性。

为此，有必要考察征地权的纵向配置，为进一步规范土地征收程序提供参考。连淮扬镇高铁项目的发起人是扬州市政府，发展到后期，江苏省政府与铁道部（2014年后为铁路总公司）成为项目的主导者，最后的批准机关是国家发展和改革委员会。[7]《重庆市企业投资项目备案管理办法》第6条。尽管缩小征地范围是否意味着征地目的将被限定在严格的公共利益之内尚不明晰，但是，分批次征地显然与改革趋势是不相融的。

[3]有些地方的某些项目审批主体层级要求更高，如《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第10条第2项规定：对经济、社会和环境具有重大影响的政府投资项目，其项目建议书经市发展改革部门审核后报市政府批准。简言之，投资项目备案，对投资主体用地申请并没有实质性的制约效果。

简言之，在地方领导的意志决心和项目核准的艰难紧迫性面前，法律法规对该项目土地征收的制约形同虚设。所以，按项目征地的权力配置，应该从纯粹的纵向权力配置向纵向与横向权力配置相混合的方向做出适当转变。

笔者认为，要解决土地征收程序违法事件频发的问题，必须跳出单纯的土地征收法律文本，从国家政治、经济、社会发展等层面着手。按项目征地的纵向权力配置以建设项目审批或核准权与两审批权为主导，分批次征地的纵向权力配置以土地利用年度计划的审批权和供地权为主导。目前，土地利用总体规划、土地利用年度计划以及建设项目的立项等，都是由各级人民政府依据权限予以审批。它对征地程序的影响主要有： 首先，被征收人几乎没有参与征地过程的空间。国土资源管理部门则依据《土地管理法》的规定向有两审批权，即农用地转建设用地审批权与土地征收审批权的国务院或省级人民政府申请土地征收。系统的利益衡量程序在分批次征收的权力配置中无法生成，各种利益之间的衡量自然也就无法进行。

之所以会发生这样的改变，根本原因在于经济体制转变导致中央与地方的关系得到调整^在计划经济时代，一切经济活动听命于国家计划，所有的建设项目也都是由国家定计划，国家拨款建设的。横向的权力分工机制应发挥其应有的功能，在控制风险的同时实现地方的高效治理，而中央政府则应该致力于宏观调控的政策制定及执行监督。

尽管从程序上讲这是明显违法的。[26]邹爱华、娄明悦：《土地征收审批权配置完善研究》，《湖北大学学报（社会科学版）》2016年第1期。

在获得批准之后，土地利用年度计划成为地方政府申请土地征收的基本依据。同时，依据该法第44条规定，我国的土地征收程序可以分为两大类：一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址，实行按项目征地。

至于所谓的知情权，被征收人至多也只能知道土地要被征收。（一）按项目征地中的纵向权力配置 根据我国法律、法规的规定，建设项目的审批或核准，是按项目征收必不可少的前置程序，它对正式的土地征收具有决定性影响。值得关注的是，我国建设项目预审批制度近年来变化较大，部分建设项目用地预审权限已被下放，逐步确立起同级立项、同级审查的原则。[23]参见曹正汉等：《中国地方分权的政治约束》，《社会学研究》2014年第3期。

更为重要的是，发挥人大作为民意机关的作用，将地方人大作为建设项目的审批或核准主体，既可以对建设项目的公益性和必要性进行充分讨论，又可以对用地预审批所确定的拟征收土地等事项进行听证，听取利害关系人的意见。依据《土地管理法》的规定，土地征收审批主体为国务院或省级人民政府。

现有的征地纵向权力配置与运作，对于土地征收程序具有十分重要的影响，是现行土地征收程序无法发挥实盾作用的重要原因。这既可以解释我国土地征收改革缓慢的原因，又为今后的改革提供了可能的思路。

土地征收审批是整个土地征收程序中最为核心的一个环节，直接决定征地申请的成功与否。可以说，一旦项目批了，征地则势在必行，可谓是无项目，不征地。

根据《土地管理法》的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷以及其他土地超过70公顷的，由国务院作出审批决定。这对于约束土地征收审批主体的权力大有裨益。无论是建设项目的审批与核准，还是土地征收的审批与实施，都是在行政权力主导下完成的，立法机关与司法机关介人的程度非常低。这也使得对项目风险的控制必须依赖中央政府——即便这一控制可能是低效率的。

二是分批次征地申请得到批准。所以，分批次征地的两审批权力功能，主要是体现为对土地用途的宏观管理，而非对基层政府行为的微观规制。

然而，在2012年5月，国家发展和改革委员会核准了广东湛江钢铁基地项目的申请。从这个意义上说，国务院或省级人民政府对分批次征地申请的审批是一种形式意义的审查，而地方政府却因为分批次征地获得了极大的供地权。

[11]而湛江钢铁基地工程建设用地征收直到2014年底才获得国务院的正式批准。[29]参见房绍坤：《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年版，第286页。